Risiko Selbstverwaltung: Wasser- und Bodenverbände

Meine persönliche Meinung zum Thema.
Mein Statement!

Hessische Landwirtschaftsunternehmen und Kommunen verließen sich beim Betreiben eines Wasser- und Bodenverbandes blind auf die Aufsichtsbehörde und glaubten deshalb, dass ihre Entscheidungen richtig wären.

 

Solange bis es finanziell eng wurde. Ein trügerischer Irrtum, weil es trotz umsorgender Beratungsindustrie an unternehmerischen Fähigkeiten fehlte.


Der blinde Glaube an Zertifikate und Diplome

Selbstverwaltungen sind eine Welt zwischen Unternehmen und Behörden. Welche Probleme das mit sich bringt, zeigte sich, als 2006 der Wasser- und Bodenverband Lahn-Dill und Umgebung in der Öffentlichkeit zum rechtlichen und politischen Zankapfel wurde. Im Laufe der Auseinandersetzungen pendelte die Zuständigkeit zwischen Zivil- und Verwaltungsgerichten hin und her. 

 

Am Ende wurde diesem Verband 2011 die Eigenschaft als "Körperschaft des öffentlichen Rechts" aus formalen Gründen rückwirkend aberkannt. Das geschah allerdings, nachdem dieser Verband 16 Jahre lang als Behörde im Wirtschaftsverkehr aktiv war. Das Prinzip einer fehlerhaften Gesellschaft wurde nicht zugelassen. Das bedeutete, dass rechtsformal die vergangene Rechtstätigkeit nicht als Körperschaft des öffentlichen Rechts angesehen wurde. Es herrschte große Ratlosigkeit, wie das umzusetzen sei.

 

In einem der letzten Urteile räumte eine Richterin sinngemäß ein, dass eine Umsetzung im Sinne einer wirklichen Gerechtigkeit nicht mehr möglich sei. Es ging mehr darum rechtliche Ordnung und Klarheit zu schaffen. Das zeigte wiederum, wie gefährlich die behördliche Aufsicht Lücken für einen sicheren Wirtschaftsverkehr hinterließ.

 

Das Überraschende daran war, dass die wirtschaftlichen Fehler eher einfacher Natur waren und eine Neuordnung mit Hilfe anerkannter Methoden, etwas Kreativität und Arbeit kurzfristig umsetzbar waren.

 

Das war jedoch noch nicht alles:

Noch überraschender war, dass die hessischen Wasser- und Bodenverbände sich im ständigen Umfeld einer umfangreichen Beratungsindustrie mit akademisch ausgebildeten Mitarbeitern befanden und trotzdem ca. zwei Jahre lang das aufbrodelnde Problem einfach nicht lösen konnten.

 

Es gab:

  • Zwei Aufsichtsbehörden
  • Wechselnde Wirtschaftsprüfer
  • Eine spezialisierte Steuerberatung
  • Betriebswirtschaftliche Beratung durch ein Landwirtschaftsamt
  • Dachverbände der Wasser- und Bodenverbände
  • Eine selbst organisierte Gesellschaft mit betriebswirtschaftlicher Beratung

Trotzdem geschah das, was nach Haushaltsrecht nicht eintreten darf

- die Zahlungsunfähigkeit.

 

Herrschte das Galileo-Prinzip:

"Was nicht sein darf, das nicht sein kann!"?

 

Die notwendigen Analysen zeigten ein grundlegendes Problem auf. Es gab ein starkes Gefälle von "wissenden Akademikern und Fachleuten" zu "verantwortlichen aber unwissend Ausführenden". Ich staunte nicht schlecht, als ich hörte, dass von einer "reinen Lehre" gesprochen wurde. Das klang für mich nach Ideologie und die hatte eine ungute Eigenschaft: sie soll keinesfalls hinterfragt werden.

 

Dadurch wurden vermittelte Methoden falsch bzw. unangepasst angewendet. Die "Lehrbuchwahrheit" wurde zum Beispiel bei Kalkulationen zur gefährlichen Desinformation mit fatalen Folgen. Das beschreibt in das grundlegende Problem, welches hier zum Tragen kam. In ideologisch anmutender Weise wurden unverstandene "Lehrbuchmethoden" arbeitsteilig verteilt.

 

Der entscheidende Fehler darüber hinaus:

Eine oberflächliche Kommunikation forderte keinerlei Feedback oder kontrollierende Rückkopplung. Das galt leider sogar für die Aufsichtsbehörden.

 

Das ist ein Beispiel dafür, dass "akademisches Wissen", so wertvoll es auch ist, kein Garant dafür ist, dass dieses Wissen sachgerecht im Einsatz ist. 

 

Sie sollten jetzt nicht gleich Ihre Diplome, Zeugnisse und Zertifikate verbrennen. Bleiben Sie jedoch begründet kritisch, bevor Sie mit Ehrfurcht auf Visitenkarten mit beeindruckenden Titeln schauen.

Unter staatlicher Aufsicht ins Chaos

Ende 2005 staunte ich nicht schlecht, als ich von einem Beratungskunden Geschäftsunterlagen eines Wasser- und Bodenverbandes vorgelegt bekam, dessen Beiträge förmlich zu explodieren schienen. Dieser Verband trug zu meiner Überraschung die Gesellschaftsform „Körperschaft des öffentlichen Rechts“. Der Kunde, ein Landwirt, fragte hierzu um Rat und bat mich, diese Sache genauer zu untersuchen. Damals ahnte ich nicht, dass dieser Verband im Verwaltungsrecht eine traurige Berühmtheit werden sollte.

 

Schon der erste Einblick in Unterlagen machte klar, dass diese Gesellschaft in sehr ernsten Schwierigkeiten war. Die erste Kontaktaufnahme lief schleppend und zurückhaltend. Erst als ich über einen Landtagsabgeordneten einen kurzfristigen Termin mit dem damaligen Staatssekretär des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bekam, lagen die Tatsachen auf dem Tisch: Dieser Verband war praktisch zahlungsunfähig.

 

Bei diesem Treffen lernte ich den Vorsitzenden des Dachverbandes der hessischen Wasser- und Bodenverbände kennen. Nach anfänglich eisiger Stimmung, verursacht durch vorauseilende Missverständnisse, wandelte sich die Stimmung sehr schnell in eine freundlich lebhafte und kooperative Diskussion. Wie war diesem Verband zu helfen? Jedem Mitglied geht es gut, wenn es dem Verband gut ginge, war meine Haltung.

 

Der Grund für diese Probleme waren offene Finanzierungen für landwirtschaftliche Maschineninvestitionen, deren Bedienung nicht mehr im Griff waren. Diese Schwierigkeiten wurden in den folgenden Jahren durch die regionalen Medien öffentlich.

 

(Gießener Allgemeine 16.12.2010: „Wasser- und Bodenverband häufte 1,5 Mio. Schulden an“, Wetzlarer Neue Zeitung 16.02.2011: „Auf den Äckern wächst die Wut“)

 

Finanzierungen waren mein Spezialgebiet. Wie man mit Banker/innen verhandelt, wusste ich auch. Hinzu kamen langjährige Erfahrungen im Controlling. Es lag nahe, meine Hilfe anzubieten. Es sollten tatsächlich noch einige Monate vergehen, bis man Vertrauen zu mir gefasst hatte, schließlich war ich damals noch ein Unbekannter in diesem geschlossenen Umfeld.

 

Doch als diesem Verband sprichwörtlich "das Wasser bis zum Hals und etwas darüber" stand, bekam ich den Auftrag für einen letzten Rettungsversuch - und der gelang. In vierzehn Tagen hatte ich eine Konzeptvorlage, die  nach Wirtschaftsprüfung und kurzen Verhandlungen mit den finanzierenden Banken überzeugte.

Der Fluch einer arbeitsteiligen Denkweise

Innerhalb kurzer Zeit legte ich ein Konzept vor inklusive rechnerischer Nachweise zur Umsetzbarkeit. Als Ergebnis konnte die Konnektivität, die Abhängigkeit der Gebühreneinnahmen und Umlagen von den tatsächlichen jeweiligen Aufwendungen hergestellt werden.

 

Für diese Rechtsform ist es die Pflicht der Mitglieder, dass die Aufwendungen des Verbandes getragen werden. Eine Insolvenz war rechtlich nicht möglich. Deshalb mussten zu diesem Zeitpunkt die Mitglieder in den sauren Apfel beißen.

 

Das Problem war also nicht die finanzielle Ressource, sondern diese mit einem rechtssicheren ordentlichen Beschluss zu aktivieren. Durch die durchgeführte finanzmathematische Neuordnung war das inzwischen möglich. Die Vorschläge wurden akzeptiert und beschlossen. Der Verband war endlich wieder handlungsfähig.

 

Die externen Schwierigkeiten waren vorläufig abgewendet. Das sollte aufgrund einer weiterhin soliden Verwaltung vorerst auch so bleiben.

(Erst Jahre später setzte ein vor Gericht erkannter formaler Gründungsfehler dem Verband ein Ende. Es erfolgte die Aberkennung der öffentlich rechtlichen Eigenschaft im Sinne des Wasser- und Bodenverbandsgesetzes.)

 

Eine Frage tauchte bei den Beteiligten immer wieder auf: Diese Einrichtungen wurden, zum Teil mit viel Geld vom Staat, zur wirtschaftlichen Unterstützung  begleitet.

 

Warum griffen diese Systeme nicht?

 

Auf der Ebene der Aufsicht spielte die Umstellung der Abschlussdokumentation von Kameralistik auf Bilanzierung eine Rolle. Offensichtlich hatte man die Rechnungsprüfer für diese Umstellung nicht ausreichend vorbereitet.

 

Die Buchhaltungen wurden in der Regel bereits in der üblichen doppelten Buchführung durchgeführt. Eine Kontrolle im Sinne von Haushaltsregeln und Vorschriften wurde dadurch nicht behindert, weil darauf bislang die kameralistische Abschlussform aufgesetzt wurde. 

Jetzt lagen Bilanzen und Wirtschaftsprüfungsberichte vor. Die Bewertungen nahmen Wirtschaftsprüfer vor.

 

Im Laufe der Zusammenarbeit wurde immer klarer, welches Problem vorlag. Der große Umfang verschiedener Beratungseinrichtungen führte zu einem geradezu strikt arbeitsteiliges Denken. Die Arbeitsweise war sehr schematisch und führte geradezu *tayloristisch in die Trennung von Vordenken und Ausführen.

 

Die Verantwortlichen Geschäftsführer verzichteten deshalb auf unternehmerische und betriebswirtschaftliche Grundlagen und ließen sich bequem akademische Vorgaben machen.

 

Das komfortable Umsorgen staatlich geförderter Dienstleister führte zur Sorglosigkeit und Selbstüberschätzung. Es wurden mit der Zeit nicht nur der betriebswirtschaftliche Sachverstand, sondern gelegentlich auch die Verantwortung "weg delegiert".

 

Als die Probleme nicht mehr zu ignorieren waren, entstand eine Diffusion der Verantwortung unter den zahlreichen Beteiligten mit gegenseitigen Schuldzuweisungen und Schuldabweisungen. Das System blockierte sich selbst.

 

Nur so erklärt sich, dass die Eigenverantwortung und die Eingriffsmöglichkeiten von den Mitgliedern inklusive deren Vorstand nicht wahrgenommen wurden.

 

Diese Einsicht dazu war leider nur schwer zu vermitteln.

(Wetzlarer Neue Zeitung 16.02.2011: „Auf den Äckern wächst die Wut“)

 

Auch andere Organisationen in der Landwirtschaft wie Genossenschaften

leiden offenbar unter vergleichbaren Problemen.

(Top Agrar Dezember 2012, „Fit fürs Ehrenamt? Bauern zwischen Acker und Aufsichtsrat“)

 

Ein typischer Reflex ließ nicht lange auf sich warten: Die Politik wird in der Landwirtschaft häufig noch als ein Patriarchat gesehen, welches (selbstgemachte) Schwierigkeiten aus dem Weg räumt – natürlich mit Geld. Doch diese Hoffnung wurde diesmal ziemlich schnell enttäuscht.

 

*tayloristisch -> Taylorismus: Ein vom US-Amerikaner Frederik Winslow Taylor (1856-1915) begründetes Prozesssteuerungsprinzip für Arbeitsabläufe. In diesem Zusammenhang besonders für die Teilung von Denken und das Arbeiten nach Anweisung stehend. 

Ausbildung und Fehlerkultur

Noch während der ersten Sanierungsmaßnahmen hatte der Dachverband der hessischen Wasser- und Bodenverbände beschlossen, die Geschäftsführer durch Schulung für die offenbarten Probleme zu sensibilisieren.

 

Viele Vorgaben wurden als "reine Lehre" schematisch angewendet. Doch gerade diese tayloristisch anmutende Denkweise provozierte die beschriebene Katastrophe. Keiner nahm aufgrund eines trügerischen Verständnisses die bedrohliche Entwicklung wahr.

 

Es war jedoch bezeichnend, dass viele Geschäftsführer bereits im Vorfeld der geplanten Schulung allgemein darauf beharrten, dass sie ihren Laden im Griff hätten. Das wurde nicht anders unterstellt. Diese Haltung entsprach jedoch auch nicht unbedingt einer offenen konstruktiven Fehlerkultur.

 

Es liegt jedoch in Verantwortung der Geschäftsführer und Vorständen, dafür zu sorgen, dass es nicht von dem Zufall abhängt, ob eine Anleitung aus dem Lehrbuch mit der betriebswirtschaftlichen Situation übereinstimmt. Entscheidungsmacht und Verantwortung gehören aus guten Gründen zusammen. Weiterbildung ist besser als Schuldige zu suchen. 

 

Die besonders zu nennende Gemeinschaft der Landwirte, die oft diese Gesellschaften führen, muss erkennen, dass sie sich aus der Ecke ihrer Fremdsteuerungen heraus bewegen muss. Unternehmertum ist mehr, als an Größe und Fixkostendegression zu glauben.

 

Anderseits muss man sich auch eingestehen, dass Landwirte deshalb etwas "anders ticken", weil wir als staatliche Gesellschaft (EU) über Jahrzehnte, politisch wie finanziell, die Bedingungen dafür geschaffen haben.

Formaler Gründungsfehler entlastet die Aufsicht

Die Verarbeitung der Hinterlassenschaften der vorhergehenden Bewirtschaftung dauerte sowohl finanziell als auch rechtlich noch einige Jahre an. Allein die rechtlichen Streitigkeiten erforderten eine Vielzahl von wirtschaftlichen Berechnungen, Dokumentationen und Stellungnahmen.

 

Doch am 11. November 2011 gab es eine Entscheidung vor dem hessischen Verwaltungsgerichtshof in Kassel, die wie ein Paukenschlag durch die Medien schallte.

 

(Bild Regional Frankfurt 14.11.2011 im Web:

Gründung von Wasser- und Bodenverband unwirksam“)

 

Aufgrund formaler Gründungsfehlern wurde die Eigenschaft als Körperschaft öffentlichen Rechts nach fast eineinhalb Jahrzehnten rückwirkend aberkannt. Die Annahme einer fehlerhaften Gesellschaft konnte in diesem Fall aus verbandsrechtlichen Gründen nicht zugelassen werden.

 

(Bekanntmachung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes 24/2011

vom 14. November 2011 Aktenzeichen: 7 A 2465/10 und 7 A 203/11)

 

Folgerichtig wurde der Verband zur Beendigung des bisherigen Rechtsscheins aufgelöst.

 

(StAnz 2012 S. 234)

 

Die Rechtslage war dadurch nicht weniger kompliziert, jedoch wurden dadurch deutliche Differenzierungen geschaffen, wer denn nun Mitglied sei oder nicht. Die Urteile des VGH in Kassel wurden noch einmal unterstrichen, dadurch dass das Verwaltungsgericht in Gießen eine Klage des Verbandes am 2. Februar 2014 (Aktenzeichen: 8 K 2771/13 GI) abgewiesen hatte.

 

Das Verwaltungsgericht in Gießen führte aus meiner Sicht die Begründung inhaltlich nachvollziehbar und verständlich aus. Leider kam es dabei auch zur Ansicht, das Rechtssicherheit vor Gerechtigkeit gehen muss. 

 

Der Gründungsfehler lag im Grunde  an der fehlerhaften Veröffentlichung des Landrates. Genau dieser Fehler war den Aufsichtsbehörden am Ende wiederum dienlich. Jetzt konnte das Problem im sprichwörtlichen Sinne mit der Akte geschlossen werden.

 

Dieses unbefriedigende Ergebnis zeigt, dass in der Beziehung Selbstverwaltung und staatliche Aufsicht beidseitig sehr offene Flanken vorlagen. Sie führten zu völlig unvorbereiteten Situationen und Überforderungen.

 

Verantwortungsgefühl und Grundlagenfähigkeiten sind natürlich Voraussetzungen einer Selbstverwaltung. Nach meiner Meinung gehört jedoch auch dazu, dass eine staatliche Aufsicht solche fehlenden Voraussetzungen frühzeitig erkennt und korrigiert.

© Dirk Feldhinkel

Hinweis:

 

Dieser Beitrag beruht auf eigenen Erfahrungen und Recherchen. Er ist nach bestem Wissen und Gewissen erstellt. Dennoch können für Inhalte keine Haftungen übernommen werden. Berichterstattungen mit rechtlichem Hintergrund stellen keinesfalls Empfehlungen dar, welche qualifizierte Rechtsberatungen durch geeignete Juristen ersetzen.

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